鼓浪屿“升级”难题

鼓浪语

正准备2016年冲刺“申遗”的鼓浪屿，正迎来又一次变革。

　　根据厦门市政府今年4月对外公布的《鼓浪屿整治提升总体方案（征求意见稿）》，未来鼓浪屿的定位将是“高尚的文化之岛”、“优雅的宜居之岛”和“精致的旅游之岛”。

　　该意见稿以“鼓浪屿整治工作组办公室”的名义向社会发布，它是厦门市政府为了“提升”鼓浪屿而新设立的一个临时性机构，由厦门市政府、鼓浪屿管委会等政府抽调出来的相关人员组成。

　　新定位让很多鼓浪屿的常住居民失望，他们认为鼓浪屿应该回到作为社区的定位，但显然，这已经不可能了。鼓浪屿作为推动厦门旅游发展战略的角色并未改变。

　　关于鼓浪屿该如何定位，官方和民间的利益立场始终存在着差异。在政府眼里，鼓浪屿就是为厦门带来旅游经济效益的标志性景区；在原居民眼里，那是祖辈留给他们的诗意栖居地。

　　从这次的提升方案可以看出，厦门市政府已意识到鼓浪屿作为社区的特殊性，故此强调“文化社区+文化景区”的定位，希望能达到“两者兼得”的效果。

　　梦想照进现实。“申遗”作为治理鼓浪屿乱象的突破口，积重难返的鼓浪屿能否顺利“升级”？这是很多厦门市民心中的一个问号。

　　回不去的“海上花园”

　　2014年4月中旬，经济观察报记者应邀参加了厦门市政府举行的两场《鼓浪屿整治提升总体方案（征求意见稿）》研讨会。

　　现场会议气氛热烈，有的人委婉地表达不满，也有很多人毫不客气地“放炮”。

　　曾任厦门市文化局局长的彭一万提醒，整治提升的方案无论设计得多么美好，都要和鼓浪屿申请“世界文化遗产”的标准和文本衔接起来。

　　在鼓浪屿整治工作组递交的《鼓浪屿整治提升总体方案》当中，也提到了“借鉴联合国遗产委员会成熟的管理标准和体系，通过申遗达到对鼓浪屿文化遗产进行更有效的保护”。

　　“如果严格遵照世界文化遗产的标准来做，本身就是一种提升，不需要另搞一套标准。”彭一万说。

　　争论主要集中在下面这些问题：鼓浪屿的格调应该是安静的还是热闹的？其定位该回归社区还是继续作为景区？开发是由政府主导还是市场主导？

　　鼓浪屿犹如身处历史和时代漩涡中的“美丽小姑娘”，一直被时代赋予各种角色。

　　上个世纪初，鼓浪屿是中西文化洗礼下的“国际社区”，外国驻华官员、商人、传教士和中国富翁们聚集于此。

　　新中国成立后，政治气候的急剧变化让鼓浪屿洋派的生活方式逐渐“退场”。

　　到了上个世纪八十年代，当地政府意识到了这座“海上花园”的文化和旅游价值。1988年，鼓浪屿被列入国家级风景名胜区行列，它正式从原来的人文社区变成旅游风景区。

　　1995年厦门出台了控制人口的政策，并将学校、医院和制造业迁出鼓浪屿，为旅游经济留出“空间”。鼓浪屿作为“国际社区”的功能逐步减弱，大批原住民纷纷撤离小岛。

　　跟很多中国人文旅游景区的命运一样，没有任何节制的大开发和低端商业生态，极大破坏了鼓浪屿原有的生态环境。曾经被誉为“小香港”的鼓浪屿沦为一个“旅游集散地”，旅客人满为患，垃圾遍地，房屋乱建，富有历史的建筑被改造，烧烤摊的油烟让洋派的琴岛风雅尽失。

　　近两年，随着高铁的开通，这座面积仅有1.87平方公里的小岛更是人满为患，互联网上骂鼓浪屿的人越来越多，尽管如此，依然有很多人“跟风”前往。

　　这种“社区”和“风景区”双重定位引发的矛盾，对鼓浪屿产生了摧毁性的破坏。鼓浪屿的居民一直通过各种渠道抗议，厦门当地的知名学者、人大代表和政协委员也一直在奔走呼吁。

　　因《致橡树》等作品而闻名全国的诗人舒婷说，她写的诗里，有一半说的是鼓浪屿，然而现在的鼓浪屿让她没有了写诗的兴致，她将更多的精力用在了给政府写建议书上，督促政府治理鼓浪屿之乱。

　　她是反对者中最引人瞩目的人物，这来自她的政治身份——全国人大代表，她多次在“两会”上表达对鼓浪屿现实的不满。

　　她在一篇文章中写道：“曾经的鼓浪屿，经常能看到孩子们拿着小画夹在路边写生，岛上也时时飘扬着美妙的钢琴声。现在，学校搬走了，医院搬走了，曾经美好的景象越来越少，小岛变得越来越嘈杂，随处可见的烧烤摊甚至让鼓浪屿弥漫着一股油烟味儿。”

　　鼓浪屿岛上常驻居民的宅院常被慕名而来的游客打扰，舒婷本人也深受其扰，曾经有游客一大清早敲门，希望能和她合影留念。

　　让原住民深感不安的是，他们发现有源源不断的“新移民”涌到了岛上，他们大多是鼓浪屿上的淘金者。这极大地改变了原本简单的居住生态，外地人和原住民的利益冲突也日益明显。

　　这次鼓浪屿重启改革让部分原住民燃起希望，梦想回到宁静而优雅的小岛生活状态，但在厦门旅游培训中心副研究员龚洁看来，“那是不可能的，鼓浪屿已经回不去了”。

　　行政之乱与商业“提升”

　　对于鼓浪屿的乱象，厦门市政府也十分头疼，一直在设计各种方案，希望改变鼓浪屿混乱的现状。然而行政关系和利益结构的复杂性让鼓浪屿的多次改革都收效甚微甚至“流产”。

　　“政改”和“票改”很早就成为鼓浪屿改革的重要议题，却寸步难行，迟迟不能启动，最后都成了纸面上的设计方案。

　　厦门市政府和鼓浪屿管委会本想通过“申遗”作为治理鼓浪屿乱象的突破口，对其进行制度性保护，但均由于鼓浪屿利益格局太过复杂，积重难返，迄今无法推动。

　　在这次鼓浪屿整治提升工作组向社会公布的方案中，最引起公众注意的一个关键词是“理顺体制”。

　　该方案写道：“积极推进鼓浪屿管理体制改革和职能转变。成立专项工作组，制定整治提升总体方案，在机制上建立一个职责清晰、责权一致、相互合作、互为补充、运转高效的行政管理体制。”

　　从行政运行的角度，这相当于架空了原有鼓浪屿管委会和思明区街道办的权力。尽管在鼓浪屿整治提升工作组的成员中，有很大部分是来自这两家行政机构的官员，但他们已经无法拥有曾经的话语权。

　　在研讨会中，很多与会人员也提到了行政体制的问题，他们认为之所以鼓浪屿变革和管理乏力，其中最大的弊端是“二元体制”。

　　2003年，鼓浪屿撤区设管委会，这既是偏向景区发展的肇始，也是“二元体制”的发端。

　　鼓浪屿头顶两个“婆家”：一个是厦门市政府的派出机构——鼓浪屿管委会，一个是思明区政府及其下辖的鼓浪屿街道办。管委会属副厅级，和思明区政府平级，虽高于鼓浪屿街道办但管不了它。

　　这是一个割裂的权力运作系统，鼓浪屿的景区归管委会管，社区归街道办管。也就是说，住在岛上的居民属社区人，归街道办管；当这些人走上街头摆摊，则是管委会下辖的鼓浪屿城管的责任范畴。

　　这种“双头管理”的模式的结局是管理不清，似乎谁都负责，最后谁也不能负责。

　　随着鼓浪屿人口结构越来越复杂，弊端日益凸显。

　　“街道办不能插手管，管委会也没办法协调。”上述厦门市政府官员对经济观察报记者说。

　　早在三年前，鼓浪屿体制问题在厦门市政府的各大会议上就已被提及，多名人大代表和政协委员将鼓浪屿“二元制”问题写成议案或提案。

　　最后，厦门市人大常委会审议通过《鼓浪屿文化遗产保护条例》，将鼓浪屿列为文化遗产核心区，要求市政府加强对鼓浪屿文化遗产保护工作的领导，建立统一、高效的管理机构，负责对鼓浪屿文化遗产的保护和统一管理。

　　虽然该条例从2013年1月1日起施行，却并没在体制上得到落实，“二元体制”的行政格局在本质上也没有改变。

　　这次厦门市政府寄望于用成立工作组的方式改变运行架构，将权力收回到市政府，但这只是一个临时性的机构，未来鼓浪屿的行政架构如何设计，目前尚未提及。

　　这让很多人对“提升”的效果不寄予太大希望，“如果没有对行政体制这个根本问题进行改革，最后很容易沦为利益重新分配的游戏。”一位与会专家对经济观察报记者说。

　　站在政府的利益立场，“提升”的最大驱动力依然是提高鼓浪屿的商业价值，这个意图方案中也有体现。

　　根据规划，厦门市政府拟组建一个资产管理公司，整合鼓浪屿上的公有商业房产及旅游资源，以此“实现对鼓浪屿国有资产运营和文化创意产业开发的主体功能”。

　　不过，此举引起部分鼓浪屿原有商业获益者的警惕，他们认为政府这是想改变既有的利益格局。（经济观察报  韩雨亭）